Земли «отгонного животноводства» - ключевой вопрос земельной политики в СКФО (II)
Публикации | Асланбек АДИЕВ | 10.01.2012 | 00:01
Часть I
Землевладение, основанное на обычае
Установление границ общинных земель может устранить угрозу посягательства на эти земли извне при условии, что внутри общины действуют четко определенные процедуры наделения отдельных лиц и групп правами и регулирования этих прав. Исторический опыт показывает, что конфликты нередко возникают в первую очередь в связи с передачей земли в аренду или собственность посторонним. В связи с этим в некоторых сельских общинах действует право преимущественной покупки, согласно которому собственник земли, прежде чем предлагать свою землю посторонним, должен предоставить возможность соседям или жителям той же деревни приобрести эту землю по той же цене и в те же сроки. У такого подхода немного отрицательных сторон и его применение позволяет развеять опасение местных сообществ, что землю скупят чужие люди.
Те, кто занимают государственные земли, нередко прилагают серьезные усилия для того, чтобы сделать свое положение более надежным – в некоторых случаях они прибегают к значительным инвестициям, но довольно часто угроза выселения не становится от этого меньше (5).
Поскольку права многих дагестанских животноводов - отгонников живущих на севере республики, а также в Калмыкии и Ставропольском крае юридически не закреплены и ограничены, они не могут в полной мере пользоваться землей, которую они фактически занимают. Поэтому большое значение имеет наделение планово переселенных в советские годы лиц из горных районов Дагестана юридически признанными правами и упорядочение системы землевладения, наряду с обеспечением соответствующих средств разрешения любых конфликтов, которые могут возникнуть в ходе этого процесса. Во многих случаях предоставлению полноценных прав частной собственности этой категории граждан могут препятствовать политические или иные соображения.
Официально оформленное право собственности
Неэффективность институтов административного управления землей, ответственных за установление границ земельных участков, регистрацию и учет земель, первичное установление прав и разрешение конфликтов, может препятствовать реализации многих преимуществ, обеспечиваемых официально оформленным, защищенным землевладением. Если эти институты работают плохо или их деятельность недостаточно хорошо скоординирована, неэффективна или коррумпирована, то транзакционные издержки будут высокими. Это приведет к снижению количества совершаемых сделок к минимуму, а участие малоимущих в этом процессе сделает абсолютно невозможным, что и наблюдается повсеместно во всех регионах СКФО.
В таких ситуациях способность государства действовать эффективно при наделении граждан имущественными правами должна обеспечиваться с помощью институциональной реформы, направленной в числе прочего и на улучшение координации как деятельности, осуществляемой органами управления, так и взаимодействие их с частным сектором.
Там, где степень неравенства в распределении земель чрезвычайно высока, а огромные массивы продуктивных земель используются не в полную силу и все это на фоне бедности сельского населения, необходимость мер по перераспределению земель, направленных на расширение доступа местного населения к земле, оправдана как с политической, так и с экономической точек зрения. Даже и для таких случаев имеется ряд различных инструментов (от экспроприации с выплатой компенсации, до активизации арендных рынков), способных сделать переход прав на землю малоимущим местным жителям бесконфликтным. Сельское население, в интересах которого должна осуществляться земельная реформа, должно иметь возможность доступа к рынкам сбыта, а также кредитным рынкам. В связи с этим в регионах СКФО необходимо уделять особое внимание и административное содействие развитию грузо-перевозочного бизнеса, а также инвестиции в развитие дорожной инфраструктуры.
Особое внимание должно уделяться устойчивости от коррупционных воздействий и финансовой жизнеспособности мер, осуществляемых в рамках земельной реформы.
Правительству скорее удастся решить эти проблемы, если оно будет использовать имеющиеся в его распоряжении механизмы комплексно, ориентируясь на достижение синергетического эффекта. Это также предполагает необходимость интеграции земельной реформы в общую социально-экономическую политику, направленную на развитие и борьбу с бедностью при самом широком участии тех, в интересах кого осуществляются реформы. Подобный комплексный подход, очевидно, решает попутно и многие другие проблемы, ставшие «брендовыми» для регионов СКФО: - терроризм, экстремизм, коррупция, саботирование исполнения норм российского законодательства и т.д.
Совершенствование работы институтов административного управления землей
Даже в том случае, если имущественные права четко определены законом, юридические понятия должны быть преобразованы в нечто такое, что на местности может быть физически идентифицировано, что можно использовать для геодезической или иной привязки. В связи с этим возникает необходимость в установлении и съемке границ, создании системы регистрации прав и ведения учета земель, проведении мероприятий по первичному установлению прав и разрешению конфликтов. Всю эту деятельность, наряду с другими функциями по управлению землей, которые выполняет государство, называют административным управлением землей. Административное управление землей претворят концепции в реальность.
Два главных инструмента, используемых в административном управлении землей, - реестр, который имеет дело с информацией о правах собственности на землю и сделках с землей и кадастр – база данных, которая содержит сведения о границах земельных участков, установленных на основе съемки земель и отраженных на картах, и любую дополнительную информацию об этих участках.
Кадастр служит основой для ряда других функций, таких, например, как планирование использования земель, управление и распоряжение государственными и муниципальными землями, оценка земель и их налогообложение, информационное обеспечение других общественных услуг и производство карт.
В системе регистрации прав именно запись о правах на землю в реестре обеспечивает их юридической силой и государственными гарантиями. Все записи в реестре являются доказательством правового статуса данного участка на текущий момент.
Кадастры и реестры – ключевые инструменты административного управления землей.
Существует множество примеров того, как в результате отсутствия четкости в распределении ответственности между организационными структурами выдавалось несколько свидетельств о праве собственности на один и тот же участок. Это подрывает доверие к системе административного управления землей и вызывает необходимость в принятии мер по устранению недостатков, осуществление которых может оказаться трудным в политическом отношении и может потребовать значительных затрат.
Вышеизложенное свидетельствует о том, что системой регистрации должна быть охвачена вся территория административного образования, а проблемы возникают тогда, когда основной инфраструктуры, которая может обеспечить такой охват, не существует.
Налогообложение земель
Как отметил в своем докладе на недавних слушаниях в Общественной палате РФ заместитель главного редактора РИА Regnum Константин Казенин, отгонные земли в Дагестане составляют более 1 млн га, (стоит ли напоминать, что все они находятся на территории равнинных районов республики – прим. А.А.) и это далеко не только пастбищные земли, но и земли, используемые под пашню. Эти земли, которые в советское время предоставлялись горным колхозам и совхозам. И сейчас они могут быть в аренде только у горных хозяйств, причем вопрос об аренде может решаться по очень сложной схеме (по представлению главы горного района решением уполномоченного органа правительства республики) (6).
Отсутствие у местных органов власти соответствующих источников поступления доходов в местные бюджеты может не только оказать влияние на их финансовую жизнеспособность, но также отрицательно сказаться, на их способности реагировать на нужды местного населения и нести перед ним ответственность. Уже давно установлено, что земельные налоги являются источником формирования собственных бюджетных средств местных властей, который подвержен минимальным деформациям и использование которого, может в то же время стимулировать повышение уровня интенсивности использования земель.
Поскольку налоги на землю являются в высшей степени прозрачными, так как землю невозможно спрятать, их установление может быть сопряжено в основном только с политическими трудностями, особенно в тех случаях, когда собственники земель все еще обладают значительной политической властью. Помимо демократических выборов в органы местной власти и оказания процессу сбора налогов той или иной административной поддержки, обеспечению надлежащего планирования системы налогообложения и последующего сбора земельных налогов может способствовать разработка схем, стимулирующих финансовую отчетность и сбор налогов на местном уровне, например, путем согласования отчислений от налогов, собираемых на местном уровне, в центральные бюджеты. Это может оказать существенное влияние на стимулирование эффективного использования земель, на доходы бюджета органов местной власти, виды и качество предоставляемых государством и муниципалитетами услуг, а также на управление.
Отсутствие необходимых налоговых поступлений влияет на жизнеспособность местных органов власти. Налоги на землю являются идеальными местными налогами. Для того чтобы налог применялся эффективно и справедливо, необходимо наличие официальной системы учета недвижимости (кадастра), в которой будут фиксироваться данные о размере каждого участка, его стоимости и правовом статусе наряду с информацией о стоимости производимой продукции и факторах производства. Применение земельного налога требует также наличия налогового законодательства, которое устанавливает имущественные права и налоговые обязательства, а также определяет административный орган, ответственный за поддержание реестра в актуальном состоянии, оценку имущества для целей налогообложения, сбор и принудительное взимание налога.
Местные власти должны иметь право назначать ставки налогов и быть способными осуществлять их сбор. Одной из причин невысокой эффективности налогов на недвижимое имущество может быть тот факт, что из-за открытости их введение является делом политически трудным, поскольку бремя этих налогов ложится в основном на богатых людей, которые могут иметь определенное политическое влияние на местном уровне и благодаря этому активно противодействовать их взиманию.
Выводы и рекомендации
Земельная политика занимается структурными вопросами, которые в долгосрочной перспективе будут определять способность сельского населения региона пользоваться экономическими возможностями, которые предоставляются им благодаря общим макроэкономическим преобразованиям. Решение накопившихся проблем в области земельной политики в регионах СКФО не может исходить из ситуативных задач, а должно быть направлено на долгосрочную стратегическую перспективу. Ключевыми элементами земельной политики в регионе должны быть решения следующих задач:
• государственная поддержка планово переселенных в советские годы фермеров - дагестанцев в решении вопросов по защите их конституционных прав, в том числе и прав на собственность и владение теми землями, на которых они десятилетиями живут и работают;
• согласование вышеуказанной задачи с местным населением, общественностью равнинных районов, где расположены эти хозяйства. Наделение переселенцев правами не должно ущемлять права местного населения и вызывать социальную напряженность на равнине;
• недопущение дальнейших незаконных захватов и застроек сельскохозяйственных земель;
• определение приоритетов в развитии сельскохозяйственного сектора экономики Дагестана с учетом нынешней нерентабельности овцеводства как отрасли республиканской экономики. Либо нужно создавать пункты приема шерсти, шкуры, мяса, рынки сбыта и т.д., либо признать не рентабельность этой отрасли и переориентироваться в другие отрасли сельского хозяйства;
• трансформация сельскохозяйственных земель отгонного животноводства в пашни и посевные площади в тех районах, где это возможно с последующим переводом сельскохозяйственных земель на баланс тех муниципальных районов, на территории которых эти земли находятся.
Вопросы земельной политики являются непростыми, их особенности определяются конкретными условиями, сложившимися в том или ином регионе, свою актуальность они сохраняют на долгие годы, а в политическом отношении они нередко бывают противоречивыми. Даже не смотря на то, что определенного рода вмешательство со стороны государства в область земельной политики может повысить благосостояние общества в целом, такие меры могут вызвать сопротивление крупных собственников, извлекающих выгоду из существующего положения. Для того чтобы не попасть в безвыходное положение и избежать бездействия, очень важно соблюдать правильную последовательность проводимых реформ и уделять внимание их политико-экономическому содержанию. Для того чтобы реформы стали реально осуществимыми, существенное значение имеет наличие соответствующих потенциальных возможностей на местах, открытый и широкий политический диалог, тщательный отбор и оценка экспериментальных проектов, обмен опытом между регионами, что может также помочь при разработке земельной политики в отношении земель уже не существующего отгонного животноводства.
Государство должно гарантировать высокий уровень защищенности прав владения землей у местного сельского населения. Хочется надеяться, что данная работа создает основу для обсуждения вопросов земельной политики в духе открытой дискуссии и сотрудничества.
АДИЕВ Асланбек Залимханович - кандидат политических наук, старший научный сотрудник Северо-Кавказского научного центра Высшей школы Южного федерального университета
Примечания
(5) Ахмеднабиев А. Пожили - и хватит. Ставропольские власти начали массовое выдавливание дагестанских семей из края. - http://kavpolit.com/pozhili-i-xvatit/
(6) http://kavpolit.com/bol-zemli/
Дагестан земельные конфликты сельское хозяйство
