Политика России на Южном Кавказе и вызовы 2011 года

МЕРОПРИЯТИЯ | Александр СКАКОВ | 04.07.2011 | 12:11

Обращаясь к какой-либо проблеме, мы, как правило, стараемся рассматривать её на широком фоне, учитывая максимальное количество потенциально возможных действующих лиц или факторов, влияющих на динамику её развития. Аналогичный подход свойственен и нашему политологическому анализу, привыкшему иметь дело с значительными по размеру регионами – Ближний Восток, Балканы, Кавказ или Южный Кавказ и Северный Кавказ. Такой взгляд, безусловно, имеет свои позитивные стороны, позволяя не замыкаться в узких рамках этноса или республики, тем более, что процессы, идущие в этих крупных регионах, как правило, взаимосвязаны. С другой стороны, в глобализирующемся мире взаимосвязаны, по сути, все значимые процессы, поэтому в любом случае при политологическом анализе необходим учет максимально большего числа внешних факторов. Стремясь рассматривать регион как нечто целостное, обладающее едиными для его элементов особенностями, синхронно изменяющееся путем параллельно идущих процессов, мы впадаем порой в излишние обобщения, упрощающие ситуацию и сводящие её к прямолинейным схемам. На сегодняшний день не только бассейн Черного моря не является единым и целостным регионом, но и с каждым годом все меньше оснований считать таким целостным регионом Кавказ вообще или Южный и Северный Кавказ. Идущие в регионе процессы во многом становятся все более разнонаправленными и, пусть и относительно, независимыми друг от друга.

Ситуация на Южном Кавказе определяется как столкновением и переплетением интересов мировых игроков (США, ЕС, Россия, Турция, в последние годы, все больше, Китай, в ограниченной степени Иран), так и общим усложнением обстановки в регионе, где представлены 6 акторов (Армения, Азербайджан, Грузия, Абхазия, Южная Осетия, Нагорный Карабах), интересы которых во многом кардинально расходятся. Различны и внутриполитическая ситуация в этих странах, и их внешнеполитические ориентиры, и воздействующие на них факторы. При этом необходимо учитывать, что в географическом и политическом аспектах Абхазия и Южная Осетия относятся к Южному Кавказу, но в социальном и экономическом аспектах их было бы правильнее относить к Северному Кавказу. При этом понятие «Северного Кавказа» также является достаточно условным, об этом, в частности, свидетельствует тот факт, что северокавказская Республика Адыгея не вошла в состав Северокавказского федерального округа.

На сегодняшний день можно обозначить две узловые проблемы, ставящие под сомнение стабильность в регионе. Первая - это угроза возобновления военных действий в зоне нагорно-карабахского конфликта.

Без сомнения, именно Россия занимает сейчас лидирующую роль в процессе урегулирования нагорно-карабахского конфликта. При этом посредническая миссия России в целом идет в рамках усилий и принципов Минской группы, каких-то признаков наличия у Москвы собственных, своекорыстных, идущих в ущерб другим сторонам процесса целей в настоящее время не прослеживается. Лидирующая роль России в мирном процессе обусловлена рядом факторов – её исторической вовлеченностью в происходящие в регионе события, её позитивными отношениями со сторонами конфликта, её стремлением избежать непредсказуемого развития событий вблизи своих границ. Эти факторы открывают перед Россией очевидные возможности, но её активная роль в процессе урегулирования таит в себе и очевидные угрозы. Так, вовлеченность США в израильско-палестинское урегулирование, активизация действий Вашингтона в этом направлении в период президентства Обамы, пока не принесли ни каких-либо успехов в переговорном процессе, ни очевидных дивидендов США. Скорее, наоборот, провал американских попыток подтолкнуть безнадежно пробуксовывающее ближневосточное урегулирование негативно сказался на реноме США как потенциального медиатора, посредника между конфликтующими сторонами, да и вообще на имидже США как ведущей мировой державы. Не приведет ли к аналогичным последствиям активизация роли России в нагорно-карабахском урегулировании? Пока что Россия в качестве посредника вызывает у сторон конфликта наибольшее доверие. Но сохранится ли это доверие в случае возможного фиаско переговорного процесса? И какая страна или организация в этом случае станет наилучшим посредником для сторон конфликта? Возникает вопрос: есть ли вообще такая страна или организация?

В Астрахани 27 октября 2010 г. состоялась очередная встреча президентов Армении и Азербайджана при участии Президента РФ Д.А. Медведева, на которой было подписано соглашение по ряду гуманитарных вопросов (обмен военнопленными и возвращение тел погибших). Кроме того. стороны подтвердили положения совместной декларации, подписанной в Москве 2 ноября 2008 г. Столь же малорезультативной оказалась встреча трех президентов в Сочи 5 марта 2011 г. В очередной раз стороны обязались «стремиться решать все спорные вопросы мирными средствами». Следующая встреча трех президентов состоялась 24 июня 2011 г. в Казани, и вновь, несмотря на имевшиеся завышенные ожидание и давление международного сообщества, оказалась безрезультатной. К сожалению, испытывать какие-либо дальнейшие надежды или удовлетворение в этой связи было бы затруднительно. Безусловно, сам факт очередной встречи армянского и азербайджанского президентов нельзя было не приветствовать, сторонам конфликта лучше встречаться за столом переговоров, чем игнорировать друг друга. Тем не менее, подписанный 27 октября документ носил абсолютно рабочий характер. Обращал на себя внимание и тот факт, что сразу после астраханской встречи, 7 и 11 ноября, последовали новые воинственные заявления президента Азербайджана. Таким образом, ничего в армяно-азербайджанских отношениях эти встречи не изменили и изменить не могли.

Поэтому вполне предсказуем оказался провал миротворческих усилий саммита ОБСЕ в Астане 1-2 декабря 2010 г. После ряда демаршей, в том числе, со стороны представителей Армении и Азербайджана, была подписана абсолютно лишенная конкретики итоговая декларация, содержащая лишь, уже в который раз, обязательство сторон воздерживаться от угроз или применения силы в любой форме. Ожидания, что стороны конфликта к астанинскому саммиту выработают какое-то подобие «дорожной карты» или хотя бы продемонстрируют серьезные шаги в этом направлении и реальную заинтересованность, не оправдались.

Для выработки чего-либо подобного «дорожной карте» необходимы как минимум два условия. Первое – изменение климата армяно-азербайджанских отношений, отказ от угроз применения силы. Второе – определение взаимоприемлемых принципов урегулирования. Пока что так называемые Пражские и Мадридские принципы Минской группы, по сути, неприемлемы для обеих сторон конфликта, особенно, для армянской стороны. Именно поэтому они успешно торпедируются обеими сторонами. Вряд ли в обозримой перспективе могут быть выработаны новые принципы, которые, на этот раз, удовлетворят всех. Непонятно, на какой основе их вырабатывать, такой взаимоприемлемой основы на сегодняшний день нет. Тогда остается один путь – давление на стороны конфликта, их принуждение к согласию с принципами, одобренными мировым сообществом. Но, пока что, стороны конфликта имеют все возможности для того, чтобы торпедировать эти принципы и саботировать их реализацию, пусть и согласившись с ними на словах. Рычаги давления на стороны конфликта опять же не выработаны. Какими могут быть эти рычаги? Назовем для примера хотя бы один – демилитаризация всего южнокавказского региона и максимальное ограничение поставок вооружения в этот регион. Но добиться создания таких рычагов опять же крайне проблематично.

В рамках астанинского саммита ЕС ещё раз подтвердил актуальность Мадридских принципов мирного урегулирования, но, что показательно, конкретные предложения выдвинул только по скорейшему возобновлению переговоров об урегулировании в Приднестровье. Тем самым в очередной раз было продемонстрировано, что нагорно-карабахский конфликт, в отличие от приднестровского, не относится к приоритетам ЕС. В свою очередь, США на саммите вновь продемонстрировали свой интерес не к нагорно-карабахскому конфликту, а к подержке позиции Грузии в конфликте с Россией вокруг Абхазии и Южной Осетии. С чем же связана такая демонстративная отстраненность Запада от поиска путей решения, казалось бы, наиболее взрывоопасного на сегодняшний день конфликта на постсоветском пространстве?

Казалось бы, ответ очевиден. С одной стороны, администрация Обамы, в условиях продолжающегося экономического кризиса, стремится ограничить вовлеченность США в те мировые политические процессы, которые не затрагивают напрямую интересы Вашингтона. Пока что армяно-азербайджанский конфликт их, очевидно, не затрагивает. С другой стороны, США слишком глубоко втянулись в целый ряд других конфликтов или регионов, не имея возможности ни выйти из них, сохранив свое лицо и обеспечив свои интересы, ни решить их по своему сценарию. Тем более, если такой сценарий по объективным причинам зачастую отсутствует. Имеются в виду, в первую очередь, ближневосточное урегулирование, ситуацию в Ираке и Афганистане, северокорейскую и иранскую ядерные программы. В такой ситуации Вашингтон явно максимально абстрагировался как от нагорно-карабахского конфликта, как и от армяно-турецкого переговорного процесса. Очевидно, тем не менее, что полностью пустить на самотек эти проблемы США, оставаясь ведущей мировой державой, не могут. С Евросоюзом ситуация несколько иная. Безусловно, возможное возобновление военной фазы армяно-азербайджанского конфликта несет в себе крайне серьезные угрозы для ЕС, как политические, так и экономические. В перспективе это чревато потерей ЕС вообще какого-либо влияния на ситуацию как на Южном Кавказе, так и в Центральной Азии. Евросоюзу для активизации в своей роли в армяно-азербайджанском мирном процессе необходимо для начала выработать общую и стратегически выверенную внешнюю политику. Пока такой внешней политики нет, и когда она появится – неизвестно. Все сроки уже вышли, чиновники назначены, аппарат создан – а внешней политики нет. В ситуации сохранения противоречий в интересах ряда ведущих европейских стран надеяться на активизацию ЕС в нагорно-карабахском урегулировании не приходится. Да и очевидно, что более первоочередным для Европы является урегулирование приднестровского конфликта, куда в ближайшее время и будут брошены основные силы и ресурсы.

С другой стороны, после войны 08.08 создается впечатление, что мировые центры силы в какой-то степени утратили интерес к Южному Кавказу в целом. Как выяснилось, война и наличие нерешенных конфликтов не мешают бизнесу, трубопроводы продолжают работать. Даже при нынешнем характере российско-грузинских отношений российский бизнес сохраняет прочные позиции в Грузии. С другой стороны, сложившаяся в последние годы ситуация может быть охарактеризована как своего рода «пауза», которую мировые центры силы взяли перед началом новой «Битвы за Кавказ». Необходимо также учитывать иранский фактор, так как Иран, по ряду причин, в гораздо большей степени интересует основные мировые центры силы (к примеру, США. ЕС, Китай), чем Кавказ. То есть в этом случае Кавказ может рассматриваться как своего рода «ключ к Ирану».

За 2010 г. угроза новой войны в регионе Нагорного Карабаха стала более реальной, чем год или два назад. Угрозы военного решения конфликта участились, выросла снайперская активность на линии соприкосновения, увеличилось количество инцидентов с применением оружия. Упования некоторых представителей армянской стороны на опыт предшествующей войны и на реноме армянской армии вызывают все меньшее доверие за пределами Армении. И, самое главное, уроки той войны все меньше принимаются во внимание в Азербайджане. С другой стороны, военный перевес Азербайджана пока не носит решающего характера, хотя и является существенным.

Для Азербайджана сейчас существует два основных вопроса, препятствующих попытке силового решения конфликта. Во-первых, сможет ли азербайджанская армия за 5-7 дней решить основные военные задачи, то есть обеспечить возвращение под свой контроль узловых для Нагорного Карабаха позиций или объектов. Более длительные боевые действия могут быть допустимы для международного сообщества только в том случае, если силовой потенциал сторон окажется практически равноценным, то есть конфликт не будет иметь абсолютного победителя, а вооруженное противостояние не будет препятствовать в течении длительного времени транспортировке энергоресурсов Каспия. Пока что возможность блицкрига в Баку явно вызывает сомнения, хотя бы потому, что, как отмечалось выше, перевес азербайджанской армии не является решающим.

И второй вопрос – примут ли возможные военные действия характер конфликта между Азербайджаном и Нагорным Карабахом, или же превратятся в армяно-азербайджанскую войну по всему потенциальному фронту. В Баку надеются, что Ереван не вмешается в конфликт на территории собственно Нагорного Карабаха и прилегающих к нему районов. Собственно, на настоящий момент, у Еревана, не признавшего независимость НКР и не намеренного, судя по всему, это делать, нет юридических оснований для такого вмешательства в том случае, если военные действия будут идти на территории, являющейся международно признанной территорией Азербайджана. Но здесь Баку сам загнал себя в ловушку, вычеркнув из списка сторон конфликта сам Нагорный Карабах и сведя мирный процесс вокруг НКР к армяно-азербайджанскому диалогу. Сейчас для Азербайджана, напротив, было бы выгоднее вывести НКР за рамки армяно-азербайджанского диалога. В таком случае решение конфликта стало бы, по сути, внутренним делом Азербайджана. Опять же, если военные действия будут идти только на территории НКР и Азербайджана, у России не будет юридических оснований для решительного вмешательства в конфликт. Другое дело, если в состоянии войны окажется Армения, которую с Россией связывают отношения в рамках ОДКБ. Другими словами, начало войны станет возможным в том случае, если Азербайджан будет уверен, что ни Армения, ни Россия в неё не вмешаются.

Судя по участившимся и неоднократным заявлениям армянской стороны, в том числе, на саммите в Астане, в случае начала воруженного конфликта вокруг Нагорного Карабаха Ереван признает независимость НКР и вмешается в военные действия на стороне Степанакерта. На конференции «Организация Договора о коллективной безопасности и Южный Кавказ: перспективы мира и безопасности в регионе» 19 мая 2011 г. министр обороны Армении С. Оганян заявил, что Ереван в случае возобновления Азербайджаном военных действий против Нагорного Карабаха будет вынужден «вовлечься в процесс военного принуждения агрессора к отказу от своих намерений». Важно, что в этом случае, как отметил министр, Армения рассчитывает на поддержку союзников по ОДКБ. По сути, это означает, что в Ереване надеются на прямое втягивание России в конфликт между Арменией и Азербайджаном. Очевидно, что невмешательство России в такой конфликт, как и отсутствие у неё четкой и однозначной позиции, неизбежно приведет к окончательной переориентации Армении на другие центры силы, к полной утрате Москвой каких-либо рычагов воздействия на Ереван. С другой стороны, Москва, разумеется, не может позволить себе пойти на кардинальное ухудшение отношений с Азербайджаном. Вероятно, лучшим вариантом для российских интересов было бы сохранение статус-кво в вопросе нагорно-карабахского и армяно-азербайджанского конфликта. К сожалению, длительное сохранение такого положения статус-кво представляется все менее и менее вероятным.

Постановка в парламенте Армении вопроса о возможном признании НКР со стороны Еревана именно в 2010 г. кажется неслучайной. Это связано с общим обострением ситуации вокруг армяно-азербайджанского конфликта и с возрастанием угрозы перехода конфликта в военную фазу. Как уже отмечалось, Армения, не признавая независимости НКР, не имеет никаких правовых оснований для вмешательства в потенциально возможный военный конфликт в том случае, если он будет идти только на территории НКР и окружающих её азербайджанских районов. В этом плане признание Ереваном независимости НКР имело бы сдерживающий характер, гарантируя, по крайней мере, на какое-то время, невозобновление военных действий. С другой стороны, очевидно, что такое признание нанесет серьезнейший удар по мирному процессу. Тут надо задаться вопросом – а существует ли на самом деле этот мирный процесс, или есть только его видимость? Является ли он продуктивным, способен ли он привести в взаимоприемлемому решению конфликта. К сожалению, ответ будет отрицательным. В этом случае можно сделать вывод: признание Арменией независимости НКР не нанесет ущерб тому, чего на самом деле нет, а для НКР и Армении такое признание создаст определенную систему гарантий. Но, безусловно, такое признание создало бы Армении множество проблем на международной арене и достаточно дорого бы ей стоило. Поэтому, очевидно, такое признание сейчас не состоится. Хотя на сегодняшний день Армения, не признавая независимость НКР, не может в настоящее время ждать от своих союзников никаких шагов ни по какой-либо поддержке Нагорного Карабаха, ни по поддержке своей позиции в армяно-азербайджанском переговорном процессе. По сути, получается, что Армения, в настоящее время, не признавая независимость НКР, признает Нагорный Карабах частью Азербайджана.

В то же время, в Азербайджане, возможно, есть иллюзия того, что и Россия в любом случае не вмешается в конфликт, так как её уравновешивает турецкий фактор. Якобы, в случае вмешательства России, в конфликт могла бы ввязаться Турция. Это иллюзия, у Турции ещё меньше, чем у России, юридических оснований для вмешательства в потенциально возможный армяно-азербайджанский военный конфликт. Тем более, что Турция не будет ради Азербайджана ставить под угрозу свои взаимовыгодные отношения с Россией и свой международный имидж. А в азербайджано-турецких отношениях, как известно, в последние годы отнюдь не все так безоблачно.

Армяно-турецкий переговорный процесс в настоящее время приторможен, что связано как с экономическими (зависимость Анкары от азербайджанских энергоносителей), так и с внутриполитическими (наступление в Турции выборного сезона, продлящегося минимум два года) фактора. Тем не менее, очевидно, со временем этот процесс будет снова запущен. В этом заинтересованы и США, и Россия. Растет понимание того, что непродуктивно сваливать все проблемы в одну корзину, нагорно-карабахский вопрос увязывать с армяно-турецкими отношениями или, к примеру, с признанием геноцида армян в Османской империи. Вопросы надо разделить и решать один за другим. Такое разделение соответствует интересам России, Турции, Армении, ЕС и США, но, очевидно, не соответствует интересам непризнанной НКР и Азербайджана. Разделение вопросов, то есть снятие с повестки дня вопросов о блокаде Армении со стороны Турции и о признании геноцида армян подтолкнет стороны конфликта к компромиссам. С одной стороны, поддержка позиции Баку со стороны Анкары станет более сдержанной, а количество рычагов влияния на ситуацию у Азербайджана уменьшится. С другой стороны, Анкара сможет воздействовать на Ереван за столом переговоров, добиваясь размена при решении каких-то вопросов. Конечно, при этом не стоит надеяться, что Армения пойдет на сдачу НКР, но Ереван сочтет целесообразным вести более гибкую политику, идти на уступки, компромиссы, получая что-то взамен. Кроме того, с неизбежностью произойдет дерадикализация армянского общества, у которого исчезнет (со временем, конечно, но довольно быстро) образ врага в лице Турции. Как ни странно, в случае урегулирования армяно-турецких отношений больше всего проиграет Грузия. Она встанет перед перспективой потери своей главной функции – функции страны-транзитера. Российский транзит в Армению будет идти не через Верхний Ларс, который станет просто не нужен, а через Трабзон. И не надо забывать, что основные транспортные коммуникации, идущие через Грузию, сейчас находятся в шаговой доступности от российской военной базы в Южной Осетии и южно-осетинских вооруженных сил.

Стороны нагорно-карабахского конфликта в последние годы однозначно отказались от поиска компромиссов и, соответственно, сделали ставку на силовое решение конфликта. Международные посредники, по крайне мере, кроме России, как мы видели, заняли пассивную позицию, что может быть связано, в том числе, с тем, что все в той или иной степени заинтересованы в начале войны, считая, что в этом случае они смогут решить свои проблемы. Несмотря на нарастающую угрозу военного столкновения между Арменией и Азербайджаном в Нагорном Карабахе НАТО и Евросоюз не делают абсолютно ничего для предотвращения этого сценария. Не потому ли, что начало такой «маленькой войны» в регионе там считают выгодным для себя? Возникает впечатление, что США и ЕС намерены, используя возможный военный конфликт, потеснить Россию, оттеснив её от нагорно-карабахского урегулирования, выведя из орбиты её влияния Армению, ослабив её взаимодействие с Азербайджаном, продиктовав сторонам конфликта свои условия в виде ультиматума и, что крайне важно, получив плацдарм против Ирана. Россия, в свою очередь, была бы не против получить лидирующие позиции в неизбежной миротворческой операции. Но ситуация может начать развиваться и по иному сценарию, упомянем хотя бы фактор Ирана, который вряд ли будет спокойно смотреть на такое развитие событий. Это очень опасная игра и ее последствия могуть быть непредсказуемыми.

Что же касается плана урегулирования нагорно-карабахского конфликта – вероятно, он в любом случае будет опираться на уже существующий план Минской группы. Есть несколько вопросов, остающихся пока неясными и мешающих реализации этого плана. Во-первых, в случае ввода в регион миротворцев (формат миротворческой операции – это отдельный вопрос, но вполне решаемый), они займут только позиции, занимаемые сейчас вооруженными силами НКР? Не создаст ли это опасную ситуацию и не вызовет ли соблазна прибегнуть к провокациям против миротворцев (такие провокации могут иметь место с любой стороны) или, что имело бы непредсказуемые последствия, не возникнет ли у азербайджанских военных план перехода в наступление на позиции миротворцев? Все это было бы чревато слишком опасными авантюрами и поставило бы миротворцев перед смертельной угрозой. Думается, что миротворцы должны быть введены на позиции не только вооруженных сил НКР, но и на позиции, занимаемые армией Азербайджана на линии соприкосновения. Второй вопрос - после ввода миротворцев последует возвращение беженцев во все районы вокруг бывшей НКАО кроме Лачинского и Кельбаджарского? А какова предполагается дальнейшая судьба этих районов, учитывая их стратегическое положение? В-третьих, что последует за референдумом или плебисцитом, проведение которого предполагается в будущем на территории бывшей НКАО и исход которого, очевидно, предопределен? Есть ли понимание в руководстве и обществе Азербайджана, что в этом случае необходимо будет согласиться с его результатами и допустить возможность независимости Нагорного Карабаха? И, наконец, есть ли понимание того, что согласие на такую независимость можно будет обставить целым рядом условий (конечно, только тех, которые в принципе могут быть реализуемыми) и идет ли выработка этих условий? Кроме того, продолжает сохраняться ощущение, что обе основные стороны конфликта, Баку и Степанакерт, ещё не до конца осознали, что конфликт не имеет больше военного решения.

Конфликты вокруг Абхазии и Южной Осетии, хотя и не могут, из-за, в первую очередь, позиции Грузии, считаться в полной мере решенными, в настоящее время не являются взрывоопасными и не угрожают стабильности в регионе. При этом очевидно, что основными акторами здесь являются не только эти две «частично признанные» республики, но и располагающие значительно большими возможностями Россия и Грузия. В какой степени эти четыре актора могут являться источниками вызовов безопасности?

Абхазия и Южная Осетия, безусловно, находятся в различном положении. Если Абхазия, чтобы не заявлялось с высоких трибун в различных странах и организациях, близка к признани